新加坡國土面積狹小，人口稠密，房地產市場發展天然受到較多限制。在特殊的歷史條件下，新加坡走出一條政府與市場相結合、兼顧效率和公平的房地產發展道路。一方面，新加坡土地大部分由政府持有，并由政府出資推動大規模公共住宅（政府組屋）建設，以折扣價銷售，成為房地產市場的最主要供給方。政府組屋價格變動幅度較低，是房地產市場的穩定器，同時大幅提升新加坡房屋自有率。另一方面，新加坡推出了強制性、廣覆蓋的公積金制度，由雇主和員工共同繳納，除承擔醫療、養老等社會保障功能外，還可用于購房。

新加坡國房地產發展道路，展現出三個特點：

1）有為政府和有效市場相結合，政府主導土地批租、建設規劃、房地產開發投資，價格發現、交易流轉仍遵循市場機制，減少資源錯配；

2）政府與居民共享收益，政府控制組屋整體成本，同時組屋二級市場直通公開市場，居民可以分享房產增值收益；

3）社會福利政策的通盤考慮，公積金制度既強調個人責任原則，又以可持續方式維護社會公平，是建立在“反福利哲學”基礎上的社會政策。在廉潔高效的行政體系和透明健全的法治框架下，這些政策取得良好社會效果，值得借鑒。

新加坡古稱淡馬錫。1824年淪為英國殖民地，二戰中被日本占領。1959年成立自治邦，擺脫殖民地身份。1963年9月與馬來亞、沙巴、沙撈越共同組成馬來西亞聯邦。1965年8月9日脫離馬來西亞，成立新加坡共和國，同年9月加入聯合國，10月加入英聯邦。截至2024年6月，國土面積 735.6 平方公里，人口數為 603.7 萬。

一、新加坡土地制度

英治時期，新加坡土地缺乏統一規劃，管理混亂，投機盛行，土地的整體利用效率不高。二戰后的重建過程中，這些問題逐漸暴露，加之嬰兒潮帶來的人口激增，造成上世紀 60 年代新加坡出現較為嚴重的住房危機。

為因應這一迫在眉睫的問題，新加坡議會在1955年《土地征收條例》(Land Acquisition Ordinance）的基礎上，于 1966 年 10 月通過《土地征收法》（Land Acquisition Act），賦予政府廣泛的強制征收土地的權力，并對土地收購價格進行了限制，要求“任何土地所有者都不應從政府的土地開發中受益”，“征地價格不應高于若政府未在該地開發的土地價值”。《土地征收法》頒布后，新加坡政府征收土地步伐加快。到 1985 年，政府已成為新加坡最大的土地所有者，擁有全國 76.2% 的土地所有權，較1949 年31.0%增長了146%。

隨著政府擁有土地占比增加，征收補償標準逐漸放寬，向市場價格靠攏。1973 年《土地征收法》修正案明確征收補償標準為當年 11 月 30 日市價與公告日市價中較低者；1986年至1995年，征收補償市價的基準日期修訂三次，部分反映調整期內房地產價格上漲趨勢。2007年的修正案廢止法定日期市價標準，轉而盯住交易當時土地價格，“根據所購土地的市場價值提供補償”。2014年修正案進一步規定：“受分批收購影響的土地所有者，將獲得所收購土地的市場價值補償的全部收益”，征地補償與市價基本同步。

據新加坡統計局，截至 2020 年底新加坡住宅用地10400公頃，占土地總面積的 14.1%，為新加坡土地最大單一用途。相比之下，用于工業和商業的土地面積為 9100 公頃，占比 12.3%。住宅用地按照使用期限可分為三類，即永久地契、租期999年和租期99年住宅用地，另有少量地塊因翻修等原因租期少于 99 年。租約到期后政府有權無償收回土地及土地上的建筑物。

2021 年芽籠 3 巷的部分租約 60 年的土地到期，191戶居民的住宅被騰退，騰退的土地將用于政府定制的新建公共住宅項目。這是新加坡第一宗土地租約到期被騰退的案例，新加坡土地局（Singapore Land Authority）派專員協助土地回收的工作，所有住戶被妥善安置¹。目前新加坡政府已基本停止出讓超過 99 年期的超長期租約土地，而永久地契和999年租約幾乎都是在1966年《土地征收法》頒布前成交地塊。

二、新加坡政府組屋建設

與不斷進行的土地征收相應的，是由新加坡政府出資進行大規模的公共住宅建設。新加坡建屋和發展局（Housing & Development Board，簡稱HDB）是新加坡國家發展部下屬機構，于1960年2月1日成立，主要負責新加坡的公共住宅（新加坡稱“組屋”）的規劃、建設和管理，具體職能包括以五年為一個周期制定住宅發展計劃、征用土地建造組屋、建造工程的承攬或外包、組屋的出售或出租、為組屋購買者提供各類支持和便利等。

經過六十余年的發展，建屋局已經成為新加坡房地產市場的最主要供給方。截至 2023 年底，新加坡住宅市場政府組屋、私人住宅、自有土地房屋、其他住宅的保有量分別為1，125，605套、351，179套、75，222套和11，635套，政府組屋占住宅總套數的 72%（圖 1）。

圖 1：新加坡住宅市場存量（單位：套）。數據來源：HDB

由于享受到政府補貼，政府組屋價格通常顯著低于私人住宅價格。加之建屋局會密切關注房地產市場波動情況，并據此調整新組屋的建設計劃，雙管齊下動態管理房地產市場，起到平抑房價的作用，政府組屋成為整個房地產市場的穩定器。從過去三十年的房屋價格變化來看，組屋價格與私宅價格基本同步變動，但變動幅度顯著小于私宅價格變化幅度（圖 2）。

圖 2：政府組屋與私人住宅價格指數**（Resale Price Index）（季度）

**價格指數以 2009 年 1 季度為 100。

數據來源：Department of Statistics Singapore

政府組屋的大規模建設，極大提升居民的房屋自有率。居住在政府組屋的居民占總人口比重從 1960 年的約 9%提升至 2023 年的 77%，其中 94% 的組屋住戶擁有組屋產權（圖 3）。

在初步解決“有沒有”的問題后，居民對居住品質要求的提升，新加坡政府的住房政策重點轉向解決“好不好”問題。

從上世紀 80 年代開始，新加坡政府開始有序推進組屋的翻新和升級：1990 年推出“主升級計劃”（Main Upgrading Programme， MUP），為老舊組屋加裝電梯、拓展廚衛空間、更新管道系統，同時對公共空間進行改造，增設兒童游樂場、健身角和無障礙設施。政府負擔 75%～90% 的改造費用，住戶分擔剩余部分，并可分期 10 年支付，但需至少75% 住戶投票同意。至 2013 年MUP 結束，共 30 萬套組屋接受改造。

再如 1995 年推出的“優選整體重建計劃”（Selective En bloc Redevelopment Scheme， SERS），對土地利用率低的老舊組屋（通常樓高≤12層）進行整體拆除重建，原居民可優先以優惠價購買新組屋。

其余的包括2007 年的“居家改進計劃”（Home Improvement Programme， HIP）和“鄰里更新計劃”（Neighbourhood Renewal Programme， NRP）等，覆蓋之前未納入MUP 等計劃的組屋，政府補貼額度升至 90% 以上，甚至全額補貼。這些計劃有效提升政府組屋的整體居住品質。

圖 3：新加坡組屋建設歷程和“居者有其屋”計劃。數據來源：HDB

三、政府組屋的申請和轉售

組屋享受政府的各類補貼，因此建屋局本著公民優先、家庭優先、低收入群體優先、永久居民可買的原則，對組屋的購房資格進行了多重限制，同時輔以搖號排隊等規則和低息貸款等支持措施，大力推動居住公平和普惠（表 1）。同時，為了防止房地產投機交易，建屋局對組屋的最短持有期限作出詳細規定（表 2）。

表1：家庭購房資格相關規定*

*建屋局對年長者和單身人士的購房資格另有規定

**申請HDB貸款核心家庭月收入不超過1.4萬新幣，同時直系大家庭月收入不超過2.1萬新幣

表 2：最短持有期相關規定*（MOP）

*持有期從收到房屋鑰匙的時間開始計算；如采用先租后買的方式，需扣除前期租賃時間，從購買完成開始計算。

**選擇性整體重建計劃（Selective En bloc Redevelopment Scheme，SERS）是新加坡政府 2013 年推出的一項政策，挑選部分組屋進行重建，以更好利用新加坡極為有限的城市空間。

***重新擁屋計劃（Fresh Start Housing Scheme）旨在通過直接補貼和利率優惠等措施，協助租住在組屋的家庭（通常家庭收入較低）購買組屋。

目前，組屋交易在新加坡已經形成受政府補貼的一級市場（包括直接從建屋局搖號購買組屋、用公積金購買二手組屋、購買建屋局與開發商合建新屋或共管公寓、以及整體重建計劃等其他住房補貼）和二手組屋公開轉售市場。首次在一級市場購入組屋的居民可自主在公開市場轉售購入的組屋，還可以在繳納應付轉售稅（Resale Levy Payable）后，再次申請在一級市場購入組屋。但如果已經兩次在一級市場申請并購入組屋，將喪失直接從建屋局及合作開發商處購入組屋或在公開市場購買黃金地段組屋的資格。

應付轉售稅按照兩種情況征收。對于2006年3月之前購買的組屋，需以銷售價格/市場估值90%中價高者為基準，按照二房式組屋15%、三房式組屋20%、四房式組屋22.5%、五房式組屋及行政公寓25%，收取應付轉售稅（用公積金購買的單身人士稅率減半）。對于在2006年3月（含3月）之后購買的組屋，需按照二房式組屋1.5萬新幣、三房式組屋3萬新幣、四房式4萬新幣、五房式組屋及跨世代組屋4.5萬新幣、行政公寓5萬新幣、執行共管公寓5.5萬新幣的標準，收取應付轉售稅（用公積金購買的單身人士金額減半）。

除此之外，組屋銷售還需要遵守民族融合政策（Ethnic Integration Policy）和永久居民配額的規定，即如果屋主賣掉組屋會造成當地民族多樣性低于EIP最低要求或非馬來裔永久居民低于配額要求，則需要向建屋局提出特殊申請，獲批后方可轉售組屋。還有一些特殊情況，如屋主已破產、或正在離婚過程中，需要獲得相關方的同意才能轉售組屋。通過這些政策安排，新加坡政府將住房福利與多項社會政策綁定在一起，形成獨具特色的拉動經濟增長、穩定社會秩序、維護社會公平的長效機制。

組屋的轉售需要到建屋局備案，自2022年初新加坡疫情完全放開以來組屋轉售成交量一直穩定在每季度6500～7500套之間（圖4）。

圖4：組屋轉售備案數（季度）。數據來源：HDB

四、新加坡的公積金制度

與土地制度、政府組屋建設相適應，新加坡推出了強制性、廣覆蓋的公積金制度（Central Provident Fun， CPF）。

設立公積金的想法始于英治時期。1951年 5 月，當時的立法會提出通過《公積金法案》，推動成立由雇主付費的基金來解決勞工退休保障問題。1953 年 11 月，法案最終表決通過；12月，具體的實施細則出臺；1954年 1 月，公積金董事會成立；1955 年 7 月 1 日公積金制度正式施行。之后，法案經過40余次修改，較為主要的修改包括1963年將公積金用途擴大至購買政府組屋、1977 年增加專為退休儲蓄的特殊賬戶（Special Account， SA）、1984 年增加醫療儲蓄賬戶（Medisave Account，MA）、1986 年開放公積金用于個人投資計劃等。

新加坡公民以及取得身份兩年后的新加坡永久居民均需按規定繳納公積金。公積金由雇主和員工共同負擔，計費基礎為員工月度工資，實行累進制費率，并設有征收上限，可抵扣個人所得稅。1955 年的初始的征收費率為雇主與員工各負擔月薪的5%，共計10%存入公積金戶頭。在上世紀 60 年代開放公積金用于購房后，征收費率逐步調升。至1984 年，費率升至歷史高點，雇主和員工各負擔25%，使得公積金繳費最高邊際總費率達到50%。但到1985年，在內部建筑市場飽和、外部鄰國加征關稅等多重因素作用下，新加坡經濟陷入衰退，GDP 增速由 1984 年的 8.8% 降至 1985 年的-0.6%。新加坡當局迅速推出一系列經濟刺激措施，其中一項為將雇主負擔的公積金繳費最高邊際費率降至 10%，而個人部分費率不變。之后公積金繳費的最高邊際費率始終維持在40%以下。

2025年最新版方案中，雇主負擔部分和個人負擔部分的最高邊際費率分別為 17% 和 20%，征收上限（55 歲以下）分別為每月 1338 新元和 1480 新元（表 3）。

表 3：2005 年版公積金繳費率。數據來源：CPF

目前新加坡公積金體系分為四類賬戶，包括主要用于組屋首付（最高15%）、償還房貸、本人或子女高等教育（限額5萬新元）、投資政府批準基金/股票/黃金等項目的普通賬戶（Ordinary Account， OA）；用于退休金積累，進行有合理回報（2023 年利息率 4.08%）的強制儲蓄且禁止高風險投資的特別賬戶；用于支付住院費用（含私立醫院）、購買全民醫保、支付長期護理保險等支出的醫療儲蓄賬戶；以及在年屆 55 歲后由 SA 與部分OA 合并而成、未使用余額可繼承的退休賬戶（Retirement Account， RA）。個人和雇主繳納的公積金，按照員工年齡在四個賬戶間進行分配，年輕人的公積金繳費大部分存入普通賬戶，隨著年齡增長，繳費分配逐漸向特別賬戶和醫療賬戶傾斜，70 歲后絕大部分會分配至醫療賬戶（表 4）。

表 4：2025 年公積金在賬戶間分配方案。數據來源：CPF

據 CPF 年報，截至2023 年底，公積金會員總數（任一公積金賬戶余額為正）440 萬人，其中活躍會員數（除去自雇繳費外，三個月內有繳費記錄）210 萬人。相比之下，2023 年6 月新加坡公民及永久居民總數為 415萬人。公積金余額 5710 億新元，雇主和個人繳費總額 491 億新元，支取/給付總額 439 億新元，利息收入 210 億新元，基本實現了廣覆蓋、高保障、可持續的政策目標。

符合資格的申請者在購買政府組屋時可以向建屋局申請住房貸款，并使用公積金普通賬戶的余額支付首付款和月供。與一般的銀行住房貸款相比，建屋局住房貸款在首付的支付方式、房貸利率等方面均有較大的優惠，但只能用于政府組屋的購買（表 5）。公積金與政府組屋兩套制度緊密聯動，成為支撐新加坡房地產市場長期穩定發展的兩大支柱。

表 5：建屋局房貸與銀行商業房貸比較。數據來源：CPF，MoneySmart Singapore

*25% 為最低首付比例。根據新加坡金融管理局規定，若建屋局貸款期限超過 25 年、商業貸款期限超過 30 年或還款周期超過申請人65周歲，首付比例將提升至 45%，商業貸款首付現金比例相應升至 10%。若建屋局房貸申請人有一筆正在償還的其他房貸，建屋局貸款首付比例將升至 55%，如有多筆正在償還的其他房貸，首付比例將升至 65%。商業房貸首付比例則不受是否有其他正在償還貸款影響。

五、新加坡的房產稅

新加坡1960 年頒布的《物產稅條例》規定，包括出租和自住的所有私人住宅和政府組屋，均需繳納房地產稅。征收基礎為按市場價格計算的年租金，采取累進制稅率分檔計稅，并根據房地產市場情況按年度對分檔門檻和稅率進行調整。

對于自住房屋，年租金為估算的月租金乘以 12 個月。最高邊際稅率在過去五年經過三次調整：2022 年前為 16%，2023 年調升為 23%，2024 年再次調升至 32%（表 6）。

表 6：新加坡自住房屋分檔稅率。數據來源：新加坡稅務局(Inland Revenue Authority)

對于出租等非自住房屋，房產稅不設起征點，分檔數量少于自住房屋，最高邊際稅率高于自住房屋：2022 年前為六檔，最高邊際稅率20%；2023年最高三檔合并為一檔，分檔數降低為四檔，最高邊際稅率調升為 27%；2024 年分檔數未變，但最高邊際稅率調升至 36%（表7）。

表 7：新加坡出租房屋分檔稅率。數據來源：新加坡稅務局(Inland Revenue Authority)

*2025 年稅率數據暫未更新

新加坡的房地產稅征收方式和計算方法與中國香港的差餉有類似之處，如計稅基礎均為按市場價格估算的年度租金收入、無論出租還是自住均需繳納、對公共住宅有一定優惠等等。但香港的差餉征收分檔更少，最高邊際稅率更低。據2024 年 11 月刊憲的《2024 年差餉（修訂）條例》，香港 2025 年的差餉征收分三檔，最高邊際征收率為12%，遠低于新加坡房產稅最高邊際稅率。

2023/2024財年²，新加坡房產稅收入共59.4億新元，占財政收入總額的5.7%，占同期建屋局收到的67.9 億新元政府補助（Government Grant）的87.5%。按照自然年計算，2023年來自政府組屋和私人住宅的房產稅收入分別為2.4億和16.0億新元，占當年房產稅總額的4.3%和29.1%（圖 5）。

圖5：房產稅構成。數據來源：Data.gov.sg

六、新加坡房地產發展模式的啟示

新加坡國土面積狹小，人口稠密，外來人口較多。作為連通兩大洋的航運樞紐、東南亞的金融中心、科技和教育高地、有名的旅游城市，新加坡政府需要為國家未來發展留足基礎設施建設空間，因此房地產市場天然受到較多的地理條件的限制。

在多方面統籌考慮下，新加坡自上世紀 60 年代開始的以政府低價征地、統一制定長期用地規劃、統一推動政府公共住宅建設為核心策略，逐步走出一條政府與市場相結合、兼顧效率和公平的極為獨特的房地產發展道路。

這一道路展現出三個鮮明特點。首先是有為政府和有效市場的有機結合。新加坡政府在房地產市場中扮演重要角色，主導土地批租、建設規劃、房地產開發投資等工作，而價格發現、交易流轉仍遵循市場機制，減少了資源錯配帶來的效率損失。有為政府和有效市場的有機結合，幫助新加坡快速實現戰后重建，并在歷次經濟危機中快速平抑市場波動，避免房地產市場的泡沫催生-破裂循環。

其次是政府與居民共享收益同時打擊投機行為。政府在征地和開發過程中獲取的利益，通過大規模低價政府組屋建設和銷售轉回居民口袋，同時在補繳稅款后組屋二級市場直通公開市場，居民可以分享房產增值收益。與香港房委會年年有盈余不同，新加坡建屋局年年吃救濟，2023/24 財年在算入財政撥款 67.9 億新元后才實現 0.25 億新元稅前利潤。此外，高首付比例、限制申購資格和總申購次數等措施，有效減少組屋市場的投機活動，實現新加坡式的“房住不炒”。

最后是將社會福利政策放在統一的框架下通盤考慮。新加坡中央公積金制度通過法律強制、賬戶分置、功能擴展的漸進式改革，構建了“住房-醫療-養老”三位一體的社會保障體系。其制度設計既保持個人是社會保障第一責任人的原則，又通過政府調控實現相當程度的社會公平，為建設社會保障制度提供獨特樣本。部分學者評價新加坡的公積金制度，是建立在“反福利哲學”（anti-welfare philosophy ）基礎上的社會政策。在廉潔高效的行政體系和透明健全的法治框架下，這些政策取得良好社會效果，值得借鑒。

備注：

[1]：https：//www.straitstimes.com/singapore/all-191-units-at-geylang-lorong-3-vacated-sla

[2]： 新加坡財政年度始于每年的 4 月 1 日，截止于此年的3 月 31 日。

本文來自微信公眾號：騰訊研究院，作者：李剛