一、美國(guó)的公務(wù)員制度發(fā)展簡(jiǎn)史

美國(guó)的公務(wù)員系統(tǒng)是在建國(guó)后的政治實(shí)踐和對(duì)歐陸政治文明繼承的雙重作用下形成的一套獨(dú)特系統(tǒng)，在美國(guó)建立現(xiàn)代公務(wù)員體制的過程中，馬克斯·韋伯的科層制理論和泰勒的科學(xué)管理理論都起到了非常大的影響。

19世紀(jì)20年代美國(guó)公務(wù)員（文官）的數(shù)量大約一萬人，當(dāng)時(shí)美國(guó)尚無專門的政府官員管理機(jī)構(gòu)，公務(wù)人員的來源主要是有名望、資產(chǎn)和品行的紳士階層，公務(wù)員的錄用和評(píng)價(jià)基本全憑長(zhǎng)官的個(gè)人意志和私人關(guān)系，這一時(shí)期也被稱為“士紳時(shí)期”。

隨著獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，亞歷山大·漢密爾頓為首的聯(lián)邦黨和托馬斯·杰斐遜為首的反聯(lián)邦黨在黨派的政治傾軋中相互任命黨內(nèi)的親信進(jìn)入政府系統(tǒng)中，這一時(shí)期也被稱為“黨派分肥”時(shí)期。

美國(guó)公務(wù)員制度對(duì)歐陸文官制度的延續(xù)性體現(xiàn)在1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《彭德爾頓法》，這項(xiàng)法案由共和黨議員彭德爾頓于1883年向國(guó)會(huì)提交，法案又名《文官員制度法案》，美國(guó)借鑒英國(guó)文官制度的基礎(chǔ)上，第一次以法案的形式確立了聯(lián)邦政府文官制度的三項(xiàng)基本原則：競(jìng)爭(zhēng)考試、職務(wù)常任和政治中立，并將上述三項(xiàng)原則法制化成為美國(guó)文官制度的基本原則。

比較典型的比如政治中立原則，要求公務(wù)員不得籌集政治資金，在參與競(jìng)選前必須辭去公職。其中還提出了公務(wù)員的功績(jī)晉升的原則，從1905年開始由西奧多·羅斯福開始推進(jìn)政府部門的績(jī)效考核，直到1920年在威爾遜任職總統(tǒng)期間開始全面推行常態(tài)化的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)。1923年美國(guó)又通過了《職位分類法》，為聯(lián)邦公務(wù)員收入等級(jí)體系和按照工作表現(xiàn)支付績(jī)效薪酬建立了基礎(chǔ)。

1950年的《工作考績(jī)法》開始對(duì)公務(wù)員的考核內(nèi)容、方法和等級(jí)進(jìn)行了明確規(guī)定。但是戰(zhàn)后的人口爆炸和經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)讓機(jī)構(gòu)臃腫效率低下的公務(wù)員系統(tǒng)仍然不能讓民眾滿意，因此在1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《文官制度改革法》，法案重新設(shè)定了覆蓋全體政府雇員的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)體系以一種制度形式首先對(duì)經(jīng)合組織國(guó)家產(chǎn)生了影響，然后對(duì)全球各地的公務(wù)員制度改革產(chǎn)生了非常深度的影響。

但是此時(shí)美國(guó)的高級(jí)公務(wù)員并未完全實(shí)現(xiàn)公務(wù)員政治中立的設(shè)計(jì)愿景，大約有八千名高級(jí)政府長(zhǎng)官所擁有的權(quán)力和行動(dòng)能力在政治與非政治的界限中非常模糊，加之總統(tǒng)對(duì)高級(jí)政府人員的任命權(quán)，各種利益團(tuán)體對(duì)高級(jí)公務(wù)員的游說，政治集團(tuán)與高級(jí)公務(wù)員各種層面的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和利益置換成為民主政治的隱性議程，所以此時(shí)的高級(jí)公務(wù)員系統(tǒng)有相當(dāng)?shù)恼斡绊懥Γ液艽蟪潭入y以實(shí)現(xiàn)政治中立的目標(biāo)。

當(dāng)前美國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員系統(tǒng)與1978年公務(wù)員系統(tǒng)基本一致，區(qū)別是新的公務(wù)員系統(tǒng)增加了退休制度和職位分類制度。1990年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《聯(lián)邦雇員薪酬可比法案（Federal Employees Pay Comparability Act of 1990，F(xiàn)EPCA）》，法案成立薪酬調(diào)節(jié)委員會(huì)，從兩個(gè)層面解決公務(wù)員系統(tǒng)工資問題，首先解決聯(lián)邦行政部門公務(wù)員工資落后于市場(chǎng)私營(yíng)部門工資的問題，其次是通過勞工部的就業(yè)成本指數(shù)解決地區(qū)工資不平衡的問題。

在馬克斯·韋伯看來，以理性化形式科層制的出現(xiàn)深刻體現(xiàn)了現(xiàn)代化過程中理性目標(biāo)造成非理性意外后果的特性。美國(guó)的公務(wù)員制度與政黨政治根深蒂固地糾纏在一起，即使美國(guó)已經(jīng)建立了非常復(fù)雜繁復(fù)的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)系統(tǒng)，但是隨著美國(guó)民主和共和左右兩黨的政治撕裂與美國(guó)社會(huì)的價(jià)值對(duì)抗越來越嚴(yán)重，原本以政治中立為首要原則的公務(wù)員系統(tǒng)也不能在美國(guó)社會(huì)的政治和社會(huì)對(duì)抗之中置身事外。

2025年1月，隨著特朗普當(dāng)選，特朗普立即開始著手落地期施政綱領(lǐng)其中之一，重新改革美國(guó)的公務(wù)員系統(tǒng)，他委任艾隆·馬斯克成立了政府效率促進(jìn)部（Department of Government Efficiency），部門的主要目標(biāo)是縮減聯(lián)邦雇員數(shù)量降低兩幫預(yù)算和支出，目標(biāo)為每年消減2萬億美元的開支。

由表7-1可見，美國(guó)聯(lián)邦雇傭的文職公務(wù)員數(shù)量從2015年開始從209萬擴(kuò)充至218萬人，總體上是呈上漲趨勢(shì)，從上世紀(jì)1940年代以來更長(zhǎng)的歷史分期數(shù)據(jù)來看美國(guó)的公務(wù)員數(shù)量同樣處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，這無疑為美國(guó)政府增加了比較大的負(fù)擔(dān)，并且在原有的私營(yíng)部門的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)分割之外創(chuàng)造了新的占據(jù)優(yōu)勢(shì)的主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)。

表1美國(guó)公務(wù)員雇傭數(shù)量（2016-2022） 數(shù)據(jù)來源：Office of Personnel Management (OPM)， FedScope， http://www.fedscope.opm.gov轉(zhuǎn)引自《Federal Workforce Statistics Sources:OPM and OMB》

圖1 美國(guó)聯(lián)邦雇員數(shù)量 1939-2023年，單位（人）  數(shù)據(jù)來源：美國(guó)勞工部勞工統(tǒng)計(jì)局U.S. Department of Labor Bureau of Labor Statisticshttps://data.bls.gov/dataViewer/view/timeseries/CES9091000001

二、美國(guó)的公務(wù)員收入和非公收入差距

在美國(guó)整體的就業(yè)人口中，從2000年以來聯(lián)邦雇員（公務(wù)員）承載的就業(yè)大約占比2%左右，但是美國(guó)公務(wù)員比較優(yōu)越的福利待遇和工資系統(tǒng)給美國(guó)政府的財(cái)政造成了比較重的負(fù)擔(dān)。

當(dāng)前美國(guó)公務(wù)員的工資和福利待遇是一套非常復(fù)雜精細(xì)的系統(tǒng)，大體來說美國(guó)公務(wù)員的通用計(jì)劃（General Schedule）職級(jí)和收入系統(tǒng)覆蓋了美國(guó)聯(lián)邦政府大部分雇員，被該系統(tǒng)管理公務(wù)員職業(yè)分為十五個(gè)職級(jí)，每個(gè)等級(jí)有10個(gè)等級(jí)（步驟1~10），每個(gè)等級(jí)能夠增長(zhǎng)的工資額度大約相當(dāng)于員工工資的3%。分級(jí)內(nèi)工資增長(zhǎng)根據(jù)公務(wù)員的績(jī)效表現(xiàn)和工作時(shí)長(zhǎng)決定（分級(jí)1~3為1年，分級(jí)4~6為2年，分級(jí)7~9為3年）。一般情況下，其中一個(gè)職級(jí)中，從第1級(jí)晉升到第10級(jí)需要18年的時(shí)間，表現(xiàn)優(yōu)異的員工可能得到額外的晉升（最多每年一次）。

在福利方面除了基本的醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)之外，還能享受包括家庭財(cái)政資訊、貸款優(yōu)惠、工作時(shí)間置換休假、法定休假等各類福利。而且美國(guó)聯(lián)邦政府會(huì)將大量低薪工作進(jìn)行短期的外包，上述待遇優(yōu)厚的薪資和福利能夠享受的人群都屬于部門的專業(yè)技術(shù)人員和高級(jí)管理人員，換而言之美國(guó)的公務(wù)員系統(tǒng)也存在類似于我國(guó)編制內(nèi)人員和編制外合同工的模式，這也是圖1中在多個(gè)時(shí)期會(huì)出現(xiàn)聯(lián)邦公務(wù)員數(shù)量突然增長(zhǎng)然后突然下降的原因。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家克里斯·愛德華茲發(fā)現(xiàn)美國(guó)的聯(lián)邦雇員收入與私營(yíng)部門存在較大的收入差距，根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年聯(lián)邦文職人員的年平均工資為94463美元，全美1.18億私營(yíng)部門員工的年平均工資為63306美元，聯(lián)邦雇傭人員的工資比私營(yíng)部門高出80%。在各個(gè)部門中工資最高的商品期貨交易委員會(huì)（CFTC），其年工資中位值可以達(dá)到驚人的24.8萬美元。從1990年開始，聯(lián)邦雇員工資增長(zhǎng)率就開始超過私營(yíng)部門，如果加上醫(yī)療保險(xiǎn)等福利隱性收入，如圖7-3所示2018年聯(lián)邦雇員總薪酬平均為135971美元，比私營(yíng)部門的平均薪酬75381美元高出80%。

圖2 美國(guó)聯(lián)邦政府雇員和私營(yíng)部門平均工資對(duì)比（2000-2018） 數(shù)據(jù)來源：美國(guó)商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局Bureau of Economic Analysis U.S.DEPARTMENT OF COMMERCE

圖3 美國(guó)聯(lián)邦政府雇員和私營(yíng)部門平均工資對(duì)比（2000-2018）單位（美元） 

數(shù)據(jù)來源：美國(guó)商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局Bureau of Economic Analysis U.S.DEPARTMENT OF COMMERCE

三、疫情以來美國(guó)大學(xué)生的“上岸”

在以往關(guān)于歐美青年的研究較少地關(guān)注美國(guó)大學(xué)生的就業(yè)選擇中對(duì)政府的態(tài)度，大多數(shù)研究集中在大學(xué)生就業(yè)態(tài)度、技能匹配等方面。美國(guó)大學(xué)與雇主協(xié)會(huì)（NACE）對(duì)646所高校的37000多名學(xué)生進(jìn)行了調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有5.7%的學(xué)生將聯(lián)邦公務(wù)員作為最理想的職業(yè)。

在2012年的調(diào)查中有29.8%的大學(xué)畢業(yè)生將政府（聯(lián)邦、州和地方）列為他們的三大目標(biāo)行業(yè)之一，2024年的調(diào)查中，四分之一（24.9%）的受訪者將政府列為其三大目標(biāo)行業(yè)，雖然這一數(shù)據(jù)有所下降，但是在學(xué)生們排名的19個(gè)行業(yè)中，政府部門仍排在第五位。這一指標(biāo)下降的原因很有可能是政府削減了雇傭數(shù)量的預(yù)算。

按專業(yè)區(qū)分，政治學(xué)、環(huán)境科學(xué)和外語專業(yè)的學(xué)生更傾向于在政府就業(yè)。一項(xiàng)九十年代研究顯示女性大學(xué)畢業(yè)生比男性低教育水平群體更有可能從事聯(lián)邦公務(wù)員工作，少數(shù)族裔、退伍軍人和民主黨人比白人、共和黨人更有可能從事聯(lián)邦公務(wù)員工作。

總體來看，美國(guó)大學(xué)生進(jìn)入到政府系統(tǒng)的比例大約在2%，27.3%的大學(xué)生計(jì)劃進(jìn)入私營(yíng)部門中就業(yè)，而聯(lián)邦政府系統(tǒng)內(nèi)的30歲以下青年占比大約7%，聯(lián)邦政府全部雇傭公務(wù)員的數(shù)量占美國(guó)全部勞動(dòng)力人口的2%。

自2008年次貸危機(jī)之后，美國(guó)大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入聯(lián)邦政府工作的意愿在增加。根據(jù)大學(xué)生社交網(wǎng)站Handshake收集的616所美國(guó)高校的2717名學(xué)生數(shù)據(jù)發(fā)布的報(bào)告顯示，2024年大學(xué)畢業(yè)生的求職申請(qǐng)中，約有7.4%申請(qǐng)了政府職位。

相比之下，2023屆畢業(yè)生的這一數(shù)字為5.5%。大部分研究認(rèn)為出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是市場(chǎng)部門的就業(yè)不穩(wěn)定性有增加的情況，而且政府雇員的收入和福利待遇相較私營(yíng)部門更加優(yōu)越。

有76%的2024屆大學(xué)畢業(yè)生選擇工作穩(wěn)定性為選擇工作的首要影響因素。換而言之，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行，美國(guó)大學(xué)畢業(yè)生也出現(xiàn)了尋求在公有部門就業(yè)尋找穩(wěn)定性的趨勢(shì)，這種現(xiàn)象類似于我國(guó)和日本曾出現(xiàn)的“上岸潮”，正如前文，美國(guó)聯(lián)邦文官（公務(wù)員）的待遇與私有市場(chǎng)部門相比較在經(jīng)濟(jì)收入和福利待遇方面都要更好，這也構(gòu)成了美國(guó)大學(xué)生追求上岸的動(dòng)力。

報(bào)告中一名高校畢業(yè)生訪談?wù)J為關(guān)注聯(lián)邦政府工作最主要的原因是“政府提供的福利，如強(qiáng)大的401k（美國(guó)的一種退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃，允許員工將稅前收入的一部分存入投資賬戶，并由雇主提供部分比例的繳納金額，該計(jì)劃的特點(diǎn)是在存入或者退休后取出養(yǎng)老金是可以免稅。）和退休計(jì)劃以及學(xué)生貸款償還計(jì)劃。

而且畢業(yè)生一直密切關(guān)注科技裁員的消息，并正在尋找能夠承受經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的傳統(tǒng)公司和行業(yè)。聯(lián)邦公務(wù)員的高工資和高福利讓公務(wù)員工作滿意度非常高。從上世紀(jì)八十年代到九十年代，聯(lián)邦公務(wù)員的工資系統(tǒng)讓聯(lián)邦公務(wù)員的工作滿意度處于較高水平，而且讓美國(guó)聯(lián)邦的勞動(dòng)力流失率低于私營(yíng)市場(chǎng)部門的勞動(dòng)力流失率，減薪是最有可能影響公務(wù)員工作滿意度和效率的因素。進(jìn)入二十一世紀(jì)初期，聯(lián)邦公務(wù)員的工作穩(wěn)定性是大學(xué)畢業(yè)生成為公務(wù)員的首要原因。

從美國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)來看，美國(guó)私有部門依然是吸納勞動(dòng)力的主要部門，也是大學(xué)畢業(yè)生主要的就業(yè)目標(biāo)。公務(wù)員系統(tǒng)雖然相對(duì)于私營(yíng)就業(yè)市場(chǎng)有非常優(yōu)越的待遇和福利，但是其就業(yè)吸納能力相對(duì)不足，而且有大量低薪和低智力投入崗位都以外包形式投放到了市場(chǎng)。對(duì)于美國(guó)的大學(xué)畢業(yè)生來說，除了部分專業(yè)非常對(duì)口的高等教育群體、專家和專業(yè)技術(shù)人員、有從政意愿和政治資源的群體，在高度市場(chǎng)化和資本化的美國(guó)，公務(wù)員并不是一個(gè)所有人都趨之若鶩職業(yè)。但是隨著經(jīng)濟(jì)周期下行，即使在高度市場(chǎng)化的美國(guó)就業(yè)體系中大學(xué)生對(duì)上岸從事公務(wù)員的意愿也會(huì)增加，這對(duì)我們理解中國(guó)社會(huì)當(dāng)前出現(xiàn)的上岸熱潮能夠提供一個(gè)新的理解角度。

參考文獻(xiàn)：

Hoogenboom A. The Pendleton Act and the Civil Service[J]. The American Historical Review， 1959， 64(2): 301.

石慶環(huán). 論美國(guó)文官制度的三項(xiàng)基本原則——從1883年《彭德爾頓法》談起[J]. 東北師大學(xué)報(bào)， 2003(3): 48-53.

Council  N R， Education D of B and S S and， Education C on B and S S and， et al.  Pay for Performance: Evaluating Performance Appraisal and Merit Pay[M].  Washington， D.C: National Academies Press， 1991.第15-20頁.

白現(xiàn)軍. 美國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度變革[J]. 中國(guó)人事科學(xué)， 2021(8): 12-21.

Lah  T J， Perry J L. The Diffusion of the Civil Service Reform Act of 1978  in OECD Countries: A Tale of Two Paths to Reform[J]. Review of Public  Personnel Administration， 2008， 28(3): 282-299.

石慶環(huán). 美國(guó)文官群體研究[M]. 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2011.第281頁.

鄭易平， 牛霞飛. 美國(guó)文官制度的建立與改革對(duì)其政治制度穩(wěn)定性的影響[J]. 國(guó)際觀察， 2016(2): 100-112.

Rep.  Ackerman G L [D N 7. H.R.3979 - 101st Congress (1989-1990): Federal  Employees Pay Comparability Act of 1990[EB/OL].  (1990-09-21)[2025-02-16]. https://www.congress.gov/bill/101st-congress/house-bill/3979.

馮鋼.科層制與領(lǐng)袖民主——論M.韋伯的自由民主思想[J].社會(huì)學(xué)研究，1998，(04):64-72.

What  Trump’s Federal Workforce Cuts Mean for Everyday Americans | National  News | U.S. News[EB/OL]. [2025-02-17].  https://www.usnews.com/news/national-news/articles/2025-02-06/what-trumps-federal-workforce-cuts-mean-for-everyday-americans.

Federal Workforce Statistics Sources: OPM and OMB[EB/OL]. [2025-02-16]https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R43590

General Schedule[EB/OL]. [2025-02-17]. https://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/pay-systems/general-schedule/.

dn. Civil Service Benefits[EB/OL]. [2025-02-17]. https://careers.state.gov/benefits/civil-service-benefits/.

Edwards  C. Reforming Federal Worker Pay and Benefits[EB/OL]. Downsizing the  Federal Government， 2019[2025-02-17].  https://www.downsizinggovernment.org/federal-worker-pay.

Hamilton  A. Highest Paying Government Jobs: Where Federal Workers Make the  Most—and Least— Money[EB/OL]. [2025-02-17].  https://www.barrons.com/articles/highest-paying-civilian-federal-government-jobs-8f3a385d.

Budget of the U.S. Government， Fiscal Year 2020， Analytical Perspectives，Washington: Government Printing Office， Excludes the U.S. Postal Service. 2019.

Comparing  the Compensation of Federal and Private-Sector Employees， 2011 to 2015 |  Congressional Budget Office[EB/OL]. (2017-04-25)[2025-02-17].  https://www.cbo.gov/publication/52637.

U.S. Bureau of Economic Analysis (BEA)[EB/OL]. [2025-02-17]. https://www.bea.gov/.

U.S. Bureau of Economic Analysis (BEA)[EB/OL]. [2025-02-17]. https://www.bea.gov/.

Service  P for P. College Students Are Attracted to Federal Service， but  Agencies Need to Capitalize on Their Interest[EB/OL]. [2025-02-16].  https://ourpublicservice.org/publications/college-students-are-attracted-to-federal-service-but-agencies-need-to-capitalize-on-their-interest/.

Lewis G B， Frank S A. Who Wants to Work for the Government?[J]. Public Administration Review， 2002， 62(4): 395-404.

The  class of 2024 is applying to more government jobs， says college  networking website[EB/OL]. (2024-05-13)[2025-02-17].  https://www.govexec.com/workforce/2024/05/class-2024-applying-more-government-jobs-says-college-networking-website/396518/.

Catching up with the Class of 2024[EB/OL]. [2025-02-17]. https://unique-signposts-893411.framer.app/.

The  class of 2024 is applying to more government jobs， says college  networking website[EB/OL]. (2024-05-13)[2025-02-17].  https://www.govexec.com/workforce/2024/05/class-2024-applying-more-government-jobs-says-college-networking-website/396518/.

Lewis G B， Frank S A. Who Wants to Work for the Government?[J]. Public Administration Review， 2002， 62(4): 395-404.

本文來自微信公眾號(hào)：逆洋流的顧白鯨，作者：顧白鯨